作為我國宏觀調控的關鍵詞，逆周期(qi)調節發揮了積極作用，尤其是(shi)疫情(qing)期(qi)間，赤字率提升、特(te)別國債(zhai)的發行(xing)以及專(zhuan)項債(zhai)額度(du)的大(da)幅提高，多種舉(ju)措(cuo)的實施(shi)有效對(dui)沖(chong)了經濟下行(xing)壓(ya)力。
后疫情時代(dai)，基于對(dui)經濟發展形勢(shi)的研判，逆(ni)周(zhou)期力量將逐漸(jian)趨緩(huan)。在此基礎上，中央(yang)政治局會議明確(que)提(ti)出宏觀政策跨周(zhou)期調節的要求(qiu)。
在中國財政科學研究院院長劉尚希看來，與逆周期調節相比，跨周期調節更側重對經濟發展的中長期優化，跨周期調節的啟用，主要解決的是經濟發展中出現的短期周期性與中長期結構性方面的問題。
劉(liu)尚希告訴《中(zhong)國經營報》記(ji)者，跨周期調(diao)節更加注重穩增(zeng)長(chang)和防風險的(de)統籌推(tui)進，其目的(de)有利(li)于(yu)進一(yi)步提升經濟增(zeng)長(chang)潛力和內生動力。
新基建結構調整
在“雙循環”戰略推進下，“十四五”規劃提(ti)出了“構建系統完備、高(gao)效實用、智能綠色(se)、安全可(ke)靠的現代化基(ji)礎設施體(ti)系”，這與“十三五”提(ti)出的“安全高(gao)效、智能綠色(se)、互聯(lian)互通”要(yao)求相比有很大的提(ti)高(gao)。
這種變(bian)化使2021年基(ji)建的(de)(de)關(guan)注點(dian)在結構上(shang)發生了變化。中國財政科學研究(jiu)院宏觀經(jing)濟研究(jiu)中心研究(jiu)員王宏利介紹，按照“十(shi)四五”規劃提出的(de)(de)新發展目(mu)標(biao)要求，預計今年電(dian)力、鐵(tie)路、公路等領域的(de)(de)投資(zi)增速會(hui)(hui)有所(suo)下(xia)行，而(er)代表新基(ji)建方向的(de)(de)智(zhi)能(neng)交通基(ji)礎設(she)施、智(zhi)慧能(neng)源基(ji)礎設(she)施，以(yi)及以(yi)綠色(se)經(jing)濟為內容的(de)(de)充電(dian)樁、光(guang)伏等產(chan)業則會(hui)(hui)有所(suo)上(shang)升。
他判(pan)斷，未來五年(nian)投(tou)資政(zheng)策的(de)轉變，對(dui)地方政(zheng)府來說，發展任(ren)務仍(reng)然很重(zhong)，因此(ci)地方政(zheng)府的(de)實施路(lu)徑(jing)也(ye)會有較大變化(hua)。
事實上(shang)，從今(jin)年前三季度(du)的數據看，新基(ji)建和傳統基(ji)建的投資規模(mo)已發(fa)(fa)生(sheng)變化。其(qi)中(zhong)一個(ge)顯(xian)著變化就是專項債發(fa)(fa)行(xing)進度(du)放(fang)緩(huan)，盡管政策有優化債券結(jie)構、防(fang)范債務風險的考量因素(su)，但不排除政策開(kai)始向新基(ji)建領(ling)域傾斜的探索。
國家統(tong)計局數(shu)據顯示，2021年1~7月，基礎設施投資同比增長4.6%，比1~6月份回(hui)落1.5個(ge)百分點(dian)。此外，1~7月，基礎設施相關支出(chu)占總財政支出(chu)的比例(li)為22.4%，較2020年同(tong)期(qi)下(xia)降1.9個百分點。截(jie)至2021年7月末，新增地方政(zheng)府專項債發行13546億(yi)元，發行(xing)進(jin)度僅(jin)為全年(nian)規模(mo)的37%。
一位為(wei)地(di)方政(zheng)府(fu)提供咨詢服務的(de)(de)人士稱，目前專項債的(de)(de)使用(yong)范(fan)圍(wei)主要還是集中在傳統(tong)基(ji)建領域(yu)(yu)，這些領域(yu)(yu)的(de)(de)投資(zi)空間有限，未來繼(ji)續(xu)做大蛋糕規模的(de)(de)難度也(ye)較(jiao)(jiao)大。整(zheng)體看，目前地(di)方政(zheng)府(fu)對(dui)專項債的(de)(de)使用(yong)情(qing)況較(jiao)(jiao)之前更加謹慎，這在一定(ding)程(cheng)度上也(ye)會降低傳統(tong)基(ji)建轉化為(wei)實際投資(zi)的(de)(de)可能性。
“值得注(zhu)意(yi)的是，與(yu)傳統(tong)基(ji)(ji)建(jian)偏謹慎態度形成反(fan)差的是，目前地(di)方在招商過(guo)程中，幾乎都會提到新基(ji)(ji)建(jian)概念，按目前趨勢看，未來預計會有一批新基(ji)(ji)建(jian)項目進入集中投資期(qi)。”該(gai)人士(shi)直言。
按照(zhao)市(shi)場機構的測算，從投資規模(mo)看，2020年(nian)新基建七大領域投資規模大約為1萬億~2.5萬億(yi)元(yuan)，為廣義(yi)基建投資的5%~15%，且其中投(tou)資規模占(zhan)大頭的仍然是偏傳統基建類型的城際鐵(tie)路和城市軌道交通。
“就現階段(duan)而言，新(xin)(xin)基(ji)建(jian)更(geng)多(duo)決(jue)定(ding)基(ji)建(jian)的(de)方向(xiang)，而不是體(ti)(ti)量，由(you)于(yu)目前新(xin)(xin)基(ji)建(jian)對(dui)(dui)經(jing)濟的(de)直接(jie)拉動作用比較有限，因此在(zai)新(xin)(xin)基(ji)建(jian)戰(zhan)略和(he)浪潮的(de)推動下，傳統(tong)基(ji)建(jian)需(xu)要(yao)與新(xin)(xin)基(ji)建(jian)走向(xiang)深度融合。”王宏利(li)對(dui)(dui)此解(jie)釋。
兩者統籌推進
事實上(shang)，新(xin)基(ji)建(jian)的(de)重要意義在(zai)于，通過新(xin)型基(ji)礎設施的(de)投資，來帶(dai)動新(xin)一輪產業發展(zhan)。因此，地(di)方政(zheng)府在(zai)投資基(ji)建(jian)項目過程中(zhong)，應(ying)當關(guan)注基(ji)建(jian)投資后(hou)帶(dai)動的(de)需求與當地(di)產業的(de)關(guan)聯性。
劉尚希認為，新基(ji)(ji)建(jian)落地(di)過程(cheng)要注(zhu)重統籌推進的原則(ze)，既(ji)能(neng)保證基(ji)(ji)礎設(she)施系統布局，又可以最大(da)限度(du)發揮基(ji)(ji)礎設(she)施的作用。在跨周期調節階段，土地(di)財(cai)政(zheng)弱(ruo)化后，財(cai)政(zheng)對基(ji)(ji)建(jian)支持力度(du)將有所收斂，因此要更加(jia)注(zhu)重穩增長和防風險的雙重內容。
8月中旬，中國(guo)人民(min)銀(yin)行、國(guo)家發改委等聯合發布《關于推動公司信用類債(zhai)券(quan)市場改革開放高質量發展的(de)指導(dao)意見》，再提厘(li)清(qing)政府和企業的(de)責任邊界，這表明(ming)當前(qian)地方政府隱性債(zhai)務監管仍呈(cheng)高壓(ya)態勢。
記者(zhe)了解(jie)到，自(zi)2014年《國務(wu)院關(guan)于加強(qiang)地方政(zheng)(zheng)府性債務(wu)管理的意見》發布以來，政(zheng)(zheng)策層面也反復(fu)提及(ji)要明確政(zheng)(zheng)府和企(qi)業的責任，政(zheng)(zheng)府債務(wu)不得(de)通過企(qi)業舉借(jie)，企(qi)業債務(wu)不得(de)推(tui)給政(zheng)(zheng)府償還，切實做到(dao)誰(shui)借(jie)誰(shui)還、風險自擔。
然而，實(shi)操中(zhong)，由(you)于地(di)方(fang)債資金并不能完(wan)全保障地(di)方(fang)政(zheng)府的(de)投資需(xu)(xu)求(qiu)，對于那(nei)些無法通過地(di)方(fang)債獲取的(de)基建項目資金需(xu)(xu)求(qiu)，地(di)方(fang)政(zheng)府大多(duo)通過城投平(ping)臺假借政(zheng)府信用進行大量(liang)債權融資，這一度(du)成(cheng)為(wei)各地(di)普(pu)遍(bian)采用的(de)形式。
2018年以來，中央曾要求(qiu)逐步(bu)化解隱性債務，本著“控(kong)增化存”和“以時間(jian)換空(kong)間(jian)”的思路，地(di)方政府穩步(bu)推進相關(guan)工作(zuo)。但在穩增長的背景下，這(zhe)項(xiang)工作(zuo)雖取得(de)階段性成果(guo)，但債務風險仍受各方關(guan)注。
上述咨詢人(ren)士(shi)坦言，在央行(xing)、財政部、銀保監會等(deng)部門多頭監管下，目前債(zhai)券融資受到交易所(suo)、交易商協會等(deng)各項指(zhi)標限(xian)制，尤其是在非(fei)標融資方面，地方政府對(dui)隱性債(zhai)務的嚴監管保持了高壓態(tai)勢，這成(cheng)為防(fang)風險的一個重(zhong)要舉措。
不過，在(zai)經濟(ji)處于穩增(zeng)長壓力較小的(de)窗(chuang)口期(qi)，我國經濟(ji)長期(qi)向(xiang)好的(de)態勢并(bing)未改變。特別是2021年上(shang)半年，我(wo)國經濟繼續穩定恢復，經濟總量(liang)持續擴大，經濟增長動(dong)能也(ye)比較充(chong)足，這為宏觀政(zheng)策跨周期調節夯實了基(ji)礎。
劉尚(shang)希認為，需要注意(yi)的(de)是，當前(qian)經(jing)濟結(jie)構(gou)仍不均衡，因此，宏(hong)觀政策(ce)要加(jia)強跨周期調節，這(zhe)可以對(dui)沖新冠肺炎疫情帶(dai)來的(de)沖擊，也能(neng)(neng)兼顧中長(chang)期結(jie)構(gou)性(xing)的(de)趨勢性(xing)變(bian)化(hua)，整(zheng)體看，跨周期調節能(neng)(neng)使(shi)宏(hong)觀調控政策(ce)更具全局性(xing)和前(qian)瞻性(xing)。
